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中国现行土地制度逐渐逼近必须进行根本性变革的临界点
发布时间:2007-12-28 13:31     来自:     浏览次数:432 次
             目前最严重的经济、社会、乃至政治问题,均直接、间接地同土地制度相关。人们注意到一个重要现象,中高级官员出“事”,大部分涉及土地。有分析认为,中国现行土地制度逐渐逼近必须进行根本性变革的临界点。

  《中国新闻周刊》的文章称,形成这一判断的主要依据是,与土地有关的几乎所有主体,从地方政府、房地产开发商,到城市郊区农民、市民,以及普通乡村的农民,似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。一项制度如果到了如此程度,就说明制度本身出现了问题,解决的办法惟有“变法”。

酝酿变革 地方政府越权的冲动

  媒体的相关报道也表明,大多数土地违法违规的主体是地方政府。针对这一现象,国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从2006年10月到2007年初,就有大约1500名官员因为土地违法违规被处分,包括了两名地厅级官员和100多名县处级官员。

  这些违法违规案件的情节大同小异:违法违规征用农村集体土地,再违法违规批地。在这一过程中,部分相关政府随意违犯土地利用规划,突破土地管理权限;一些地方政府与不良企业合谋;这些违法违规活动从而侵害农民、有时也侵犯市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。

  为什么土地会让官员频繁落马?背景是目前地方政府官员的考核体系,其核心考核指标是本地GDP和财政收入高速增长。为此,官员们当然会积极经营土地,吸引工商业投资,推动房地产市场繁荣。而城市土地的所有权本来也属于政府,乡村土地的实际控制权也在政府手里——这里的政府,主要是县市两级政府,这两级官员们的主要心思都用于“经营土地”。

  但是,中央政府主导的土地管理权力配置格局与官员政绩考核体系的激励机制之间的错位并未解决。如果不能划清中央政府与地方政府的土地权限,自上而下的监督之效力必会大打折扣。

开发商以权谋财的冲动

  地方政府的一切土地违法违规活动,都有一个帮手:房地产开发商。中国目前房地产行业的基本格局是:地方政府垄断城市建设用地的供应,又授予开发商以开发商品房的垄断权。地方政府垄断土地旨在占有土地收益,这些收益只有通过房地产开发商的经营活动方可实现:让房地产业推高GDP与财政收入。问题官员的私人利益同样是通过开发商才能实现。

  因此,各级政府与房地产开发商之间存在着高度一致的共同利益,这在某种程度上造成了两者行为的一致。这样,房地产开发商迅速积累了巨额财富,房地产行业可谓富豪辈出。但在公众心目中,开发商基本上呈现为负面形象:贪婪凶恶。

  要降低开发商违法违规的概率,必须将政府与开发商分开,令其各归其位。做到这一点,显然需要重新审视政府垄断土地、房地产开发商垄断商品房供应的现有体制。

农民市民合作违法的冲动

  郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度。这就是近年来大规模出现、而2007年引起舆论、政府广泛关注的“小产权房”。按照现有土地法律,农民对其土地享有所有权。但实际上,不论是对宅基地还是对农用地,农民的权利实际被严厉限制,以至于被取消了大部分权利,比如农民不得改变土地用途。

  农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。乡政府对此予以支持,但更高级别的政府对此却常持反对态度。因为,小产权房让政府得不到土地收入,更重要的是,小产权房打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局,可能使扭曲的市场崩溃,而政府的GDP政绩和财政收入却严重依赖这个市场。所以,省市政府通常反对小产权房。而中央政府反对小产权房的主要理由则是保护耕地。

  学界对于农民的这种尝试普遍持支持态度,并形成共识:应当让农民稳定地享有土地产权,并让土地流转起来。但是,现有的土地制度在这方面突破的难度极大。

政府该做些什么

  可以说,目前最严重的经济、社会、乃至政治问题,均直接、间接地同土地制度相关。显然,土地制度酝酿变革。而变革的方向,其实已经十分清晰,那就是限制地方政府对土地的支配权,将权利还给民众。

  人们都注意到,一些地方政府、开发商利用现有土地制度获取非法土地利益,农民、市民则在自发地尝试扩大自己的土地权利。表面上看起来,这两类行为都违犯了现有法律、法规、政策,但两者的性质却是完全不同的。如果中央政府能在民众的“违法”活动中探究民众的权利诉求,发现合理规则的雏形,并对其予以承认,将会极大地化解社会矛盾,民众权利的确认反过来又可以强化民众抗衡地方政府和开发商的力量,而这乃是保护土地、节约用地的一道有效屏障。

  确认、扩大农民、市民对土地的权利,使土地、人员在城乡之间双向自由流动,将会推进良好土地法律秩序的形成。这是建立市场体制、法治社会的前提。因而,土地变革,或许应当排在未来若干年政府议事日程的首位。

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